【时讯】新形势下，金融机构怎么搭建跨境合规体系

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、金融合规的新形势

近年来国内外金融合规形势发生了深刻而复杂的变化。 美国、欧洲等国家和地区密集发布了洗钱新规则，标准比以前细，数千万美元的罚单屡见不鲜。

以美国为例，美国财政部经常宣布对一家企业实施金融制裁，因为它与美国黑名单上的公司保持实质性的商业关系。 美国财政部怎么能把长胳膊归外国企业管辖？ “911”事件以后通过的美国爱国者法案赋予美国财政部这个权限，不在法庭程序中说明“犯罪事实”，世界上任何国家的金融机构都认定为“第一洗钱基地”，命令美国金融机构采取一系列措施。 随着美元交易的全球化，美国财政部通过上述措施达到了广泛的区域外管辖效果。 不仅是企业，银行也经常成为金融制裁的主体。 其理由是，违反洗钱法，对可疑交易没有及时开始内部调查程序，向金融监督管理机构报告，美国海外资产风险管理事务所( officeofforeignassetscontroloftheusdepa 的要求被金融制裁的商业实体，通过缴纳巨额罚款、采取一系列纠正措施、加强合规计划等换取与金融监督管理部门的和解，一般被起诉的实际统治者和高管

在这样的新形势下，对中国资本银行和银行以外的金融机构来说，海外投资和经营的合规除了商业贿赂以外，影响最大的是洗钱和反恐融资的合规和经济制裁。

二、中国金融机构对跨境合规的整体要求

对开展海外投资和经营的中国资本公司来说，跨境合规是指其海外分公司或附属机构，必须学习、掌握并严格遵守派驻国家的法律法规，特别是该国的禁止性规定。 国务院国资委于年11月2日发布的《中央公司合规管理指南(试行)》第16条的规定是:“加强海外投资经营行为的合规管理:(一)深入研究投资所在国家的法律法规及相关国际规则，全面遵守禁止性规定。 ……”

这些禁止规定可能包括广泛的方面，包括反商业贿赂、反洗钱、反恐融资和贸易管制。 例如，年12月26日国家发改委等7个部门共同发表的《公司海外经营合规管理指南》第9条决定让公司在国外的日常经营活动中确保各方面的合规，提出各方面的合规，

据具体金融机构透露，2019年1月9日，中国银行保监会发表了《关于加强中国资本商业银行境外机构合规管理长期机制建设的指导意见》，对在境外设置经营性机构的中国资本商业银行的跨界合规

2019年1月29日，中国银行保监会发布了2019年第1号文件《银领域金融机构反洗钱和反恐融资管理办法》，根据国家(地区)关于驻在中国银领域金融机构境外分公司和附属机构的反恐融资的法律规定，在国家(地区) 管理办法第十二条确定银领域金融机构必须依法执行联合国安理会制裁决议要求。 但是，美国国家关于经济制裁的法律法规及政府命令不在应该执行的范围内。 关于“金融机构”的定义或范围，中国“银行领域金融机构的反洗钱和反恐融资管理方法”在名称上仅代表了银领域金融机构，但不仅是在中国境内设立的商业银行、政策银行和国家开发银行，而且是在中国境内设立的非银行金融 包括金融租赁企业、汽车金融企业、货币经纪企业、费用经纪企业在内的美国于1988年通过了《洗钱检查改善法案》，扩大了《银行保密法案》中的“金融机构”的定义，扩大了汽车、飞机、轮船经销商和不动产、邮政

中国银行保监会中资金融机构对海外经营的合规要求如下

其中之一是必须严格遵守驻国反洗钱和反恐融资的法律，执行联合国安理会制裁决议要求第二，必须建立全面有效的跨界合规管理系统。

三、美国反洗钱和反恐融资

年，美国监管机构就洗钱问题向15个金融机构罚款17亿美元以上。 其中包括纽约州金管局对三家外国银行纽约分行的罚款6.6亿美元。 美国执法机构更有力的处罚措施包括罚款和命令金融机构停止业务。

美国反洗钱和反恐融资法的框架是1970年《银行秘密法》、1986年《洗钱控制法》、1988年《洗钱检查改进法》和2001年《911》事件后通过的《爱国者法》的第三部

美国国际反洗钱合规下的特殊性是强大的美元金融体系。 在国际金融活动中，各国金融机构的美元结算交易必须在美国国内的代理银行账户进行。 代理银行账户包括在美国境内特定外国金融机构设立的账户，用于接收由该外国金融机构支付的存款，或者代表该外国金融机构对外支付款项或费用，或者用于解决与该外国金融机构相关的其他金融交易 根据美国反洗钱法，以开展反洗钱活动(包括违反美国政府制裁令的行为)为目的，利用美国金融系统从美国境外或美国境外向美国境内汇款将成为反洗钱犯罪。

四、美国经济制裁和出口管制

美国关于经济制裁和出口管制的法律主要基于美国国家的安全和外交政策。 比较重要的法律包括《国际紧急经济权力法案( ieepa )》、《出口武器交易条例》及《出口管理条例》等。

美国出口管制系统主要由美国商务部工业和安全保障局( bis )按照《出口管理条例》进行监督管理。 1997年，bis首次公布了实体清单( entity list )，将参加可能导致向大规模毁灭性武器项目出口、再出口和转移的活动的实体列入清单。 之后，名单上的实体扩大到参与违反制裁和违反美国国家安全和外交政策好处的活动的实体。 美国公司向实体名单上的实体出口物品时，需要事先向bis申请批准许可。

经济制裁合规比出口管制合规更复杂。 美国贸易制裁的第一执法部门是美国财政部下属的海外资产管理事务所( ofac )，如果经济制裁涉及刑事案件，美国司法部将介入解决。 ieepa允许美国总统在美国国家安全外交政策受到异常威胁的情况下，颁布政令管制，禁止与包括金融交易在内的特定对象进行特定交易。 ofac发布了包括sdn名单在内的许多制裁名单，监督管理与制裁对象相关的交易。 包括美国和美国以外的实体在内的任何人违反、企图违反、共谋或合作贸易制裁计划都构成犯罪。

经济制裁和出口管制两者合规的大方向基本一致，即建立与完整机构的合规体系，加强对交易对象和各交易环节的合规筛查，完善日常交易记录，发现问题并积极

五、金融机构经济制裁和洗钱的合规性

5.1 ofac经济制裁执法指南》

2009年11月9日，ofac发布了《经济制裁执法指南》。 其中许多涉及金融机构对经济制裁合规的指导方针。 正如美国司法部和证监会在fcpa执法指南中确定的那样，ofac对公司早期确立比较有效的制裁合规计划寄予很大的期待。 《经济制裁执法指南》确定了执法机构发现违法行为后，应该采取什么样的行政措施，以及在明确金钱处罚时，在考虑本科要罚款多少时，将共同因素作为考虑的基础。 这些共同因素包括在违法行为发生时是否存在比较有效的合规体系，以及在违法行为发生后企业如何在合规体系的改善中具体反映补救措施。

以问题形式显示:

如果发生违法行为，公司有经济制裁合规体系吗？

你在法规遵从性体系建立之前做过法规遵从性风险判断吗？

合规质量怎么样？ 复印完整吗？

法规遵从性是否比较有效，包括基本员工是否理解系统？

关于比较有效性，公司管理层的决心如何表现？

要比较有效性，合规管理组织的体系结构合理吗？ 首席信息官向谁报告？

公司是否定期重新判断面临的经济制裁合规风险？

除了书面文件，合规性还落在员工的定期培训等行动上吗？

违法行为发生后，公司对合规体系有什么反应？

公司立即采取了什么补救措施？

公司是否完全和补充了现有的合规体系？

新的内部控制制度和程序足以防止违法行为的再次发生吗？

由此可知，与反腐败合规体系的建设一样，公司在跨境经营的过程中，有必要事先建设比较有效的经济制裁合规体系。 在发生违法行为的情况下，如果存在比较有效的合规体系，ofac就会被视为重要的减轻方案。

为了帮助金融机构判断面临的经济制裁风险，ofac在《经济制裁执法指南》中附上了风险矩阵图。 以下是高风险的金融机构。

在国际环境中经营，顾客基础庞大，具有波动性

我有大量高风险的顾客群体

设立海外分公司或在外国银行开设多个代理账户

提供电子银行等一系列电子产品和服务(转账、电子发票、网上开户等)

大量客户和非客户资金转移，包括国际资金转移

最近多次参与ofac行动，但组织没有处理问题，组织将来很可能会发生同类违规行为

管理层不能选择理解或忽略ofac合规风险的第一个方面，在组织内没有强调或表达合规的重要性

董事会没有批准ofac合规体系，或者组织的政策、程序、内部控制和新闻系统不完整。

管理层没有提供适当的人事

合规批准和责任追究体制没有明确确立，没有设置ofac合规官，或者招聘了不合适的合规官，或者合规官的作用不明确

训练分散，无法涵盖重要的法律和风险领域，或者不存在训练

机构没有质量管理措施

具有以上特征和问题的金融机构通常面临很高的经济制裁合规风险。 除了前五个机构的特点外，以下七个问题都可以用完整的合规体系来处理，金融机构值得关注。

5.2 《ofac合规承诺框架》

2019年5月2日，ofac首次发布《ofac合规承诺框架》文件，确定ofac在美国境内开展业务、与美国或美国人开展业务、利用来自美国的商品或服务的外国实体，

公司合规体系因公司的规模和成熟度、产品、服务、客户、对方和地理位置而异，但ofac强制合规体系需要五个主要因素。

(1)管理层承诺(2)风险判断、(3)内部控制制度、(4)测试和审计、(5)培训。

与fcpa合规的9个要素相比，我们发现ofac经济合规的5个主要要素全部包含在fcpa的9个要素中。

在具体副本中，“ofac合规承诺框架”是五个主要因素，使企业能够比较这些副本，确认自己的合规体系是否符合标准，并相应地加强自己的合规体系 此外，《ofac合规承诺框架》根据过去的执法经验，列举了10个最容易导致公司经济制裁合规体系失效或不足的根本原因，希望公司对照和完善自己的合规体系

(一)管理层的承诺

公司高层对合规的积极态度、模范态度是公司从上到下贯彻合规体系的基本保障。 您可以从以下许多细节中实现对公司高层合规性的积极承诺:

高级管理层本身:是否亲自审查和批准合规体系建设，在遵守合规制度方面是否树立榜样，合规制度监督高层行动，上层是否有约束力。

对于合规负责人和合规部门:是否任命专门的合规负责人、合规负责人的资历和能力是否与公司合规事业的规模一致、合规负责人和高层之间直接报告渠道和 法规遵从性部门是否配备了足够的人员和it等必要的技术支持，是否为法规遵从性部门分配了足够的经费。

对于普通员工:员工有举报违规行为的畅通路线吗？ 员工举报违规行为会被报复吗？

(2)风险判断

ofac总是强制建设经济制裁合规体系，必须重视公司自身面临的风险。 根据规模和成熟度、产品、服务、客户、对方和地理位置的不同，面临的风险也不同。 这是因为企业的合规体系并非千篇一律。 随着时间的推移和公司业务的迅速发展，面临的风险也会发生变化。 因此，公司对风险的判断应该持续进行，定期更新。 公司在进行合并收购时，也必须进行合规风险的职务调查。

对金融机构来说，在迅速发展新顾客时，进行新顾客的kyc审查和顾客尽职调查，根据制裁风险对现有顾客、顾客群或账户关系进行风险等级分类很重要。

除此之外，金融机构可以对照上述ofac，在《经济制裁执法指南》中附上风险矩阵图，清楚认识自己的风险程度，使合规体系更加对比。

(3)内部控制

公司的内部控制制度必须执行具体的可操作的书面政策和程序文件。 企业还必须采取必要的措施，将这些法规遵从性政策和程序传达给员工，特别是高风险的业务部门，以及必要的外部第三方机构。

对金融机构来说，确立的内部控制制度应该能够切实遵循ofac经济制裁的新进展和新变化，包括更新sdn等制裁名单、新公布的制裁计划和措施等。

(四)测试和审计

要比较合规体系的定期审计工作，首要的是确保合规体系更有效地发挥作用，而不是形式化、漏洞百出。 非常重要的是，合规审计应该具有独立性和客观性。 合规审计聘请有经验的合规律师等独立的第三者，全面客观地审视企业的合规体系，提出比较的评价意见和改善方案，从而定期陷阱合规体系，保持比较有效

(五)培训

法规遵从性体系结构培训是确保企业制定的法规遵从性策略和程序有效地传达给所有员工，包括管理层、业务部门和其他员工。 它还可能扩展到客户、供应商或其他外包的第三方。 具体培训的频率、范围和强度必须与公司所在领域和地理位置存在的合规风险一致。

5.3金融机构经济制裁合规性容易失效的根本原因

另外，《ofac合规承诺框架》在根据过去的执法经验列举的10个最容易导致公司经济制裁合规体系失效或不足的根本原因中，有两个项目相对于金融机构具有可比性。

(一)利用美国金融系统或通过美国金融机构与受到ofac制裁的人员或国家进行商业交易

从第三国向受到ofac制裁的国家运送货物肯定是违法行为，美国管辖的公司很少直接从事这些交易行为。 但是，如果美国金融机构参与与这些交易相关的支付行为，则该支付行为同样被视为违法行为，即从美国向受制裁国家出口或再出口服务。

在利用美国金融系统和制裁对象进行的商业交易执法调查中，ofac通常比较哪个组织运营巨大成熟的机构。 如果这些机构多年来一直在为与制裁对象相关的商业交易行为提供金融服务，则试图掩盖其支付行为(例如，清除或篡改支付新闻、欺骗美国或美国以外的金融机构)，忽略或考虑与该行为相关的警告，

(二)制裁筛选软件或者过滤器错误

对金融机构来说，kyc进程一般与洗钱和经济制裁的合规相勾结。 金融机构总是关注ofac的sdn和ssi制裁列表，对客户、供应链合作伙伴、中介商、交易伙伴、商业和金融文档和交易进行制裁列表扫描和筛选，并对这些列表中列出的实体进行萨 制裁名单例行筛选的意义是确保制裁对象无法使用美国金融系统.。

在某些情况下，金融机构忘记及时更新制裁名单的筛选软件，无法在筛选项目中包含制裁对象金融机构的相关识别符，例如swift业务识别符代码，或者制裁对象国或对象的替代空间

(作者吴明是北京市中伦(上海)律师事务所的合作伙伴，本文只不过是作者本人的观点，不代表作者任职单位的观点。 (本文来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载《澎湃信息》app )

来源：吉林福音时报