「经济」对话陆铭：我们有太多的体制性、结构性问题，解决可释放巨大制度红

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编者按

中国将进入“十四五”时期，这是中国开始全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个世纪目标迈进的第一个五年。未来发展的许多中长期问题将在这五年内得到解决。

8月24日下午，Xi在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会，强调国内外环境的深刻变化带来了一系列新机遇和新挑战，要求以平稳国民经济周期为主构建新的发展格局。

“凡事预则立，不预则废”。“十四五”计划将为“转变”做好充分准备。这次会议的主题是就“十四五”计划的编制提出意见和建议等。参加本次研讨会的主流经济学家都是中国经济学的中坚力量。

座谈会上，国内经济领域的领军人物、北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫等9位专家现场发言；中国社会科学院副院长蔡芳，国内研究人口的顶尖学者；上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长明路等70后学者从各自专业领域对“十四·五”期间的发展环境、思路、任务和措施提出了重要意见和建议。

“十四五”开始，《国家商报》采访了一些在座谈会上现场发言的专家，并专门推出了“伟大的乡村之旅——十四五计划前瞻性深度对话”系列报道。秘书长座谈会上最年轻的发言人明路是这次对话的嘉宾。

在中南海座谈会上，明路作了现场发言。来源:新闻网

8月24日，总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会。

作为现场发言的九位专家之一，上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授和中国发展研究院执行院长明路是最年轻的参与者，生于1973年。

当前，中国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻而复杂的变化。座谈会指出，“十四五”期间，中国要以平稳国民经济周期为主线，构建新的发展模式。

作为一名长期研究中国经济、城乡和区域发展以及劳动经济学的学者，明路说，中国城乡和区域发展仍有许多结构性调整。如果一些制度和结构问题得到解决，将产生巨大的“制度红利”。

还有很多地方需要进一步理顺。在明路看来，加快移民的市民化进程，纠正空土地和住房之间的不匹配，并使永久居民的公共服务(特别是儿童教育)均等化...都是城乡和区域发展的“结构调整”空，可以产生巨大的红利。

具体来说，十四五期间如何探索这些“结构调整”？《国家商报》(以下简称“nbd”)首次采访了明路。对话如下:

一个应该强调的问题:

户籍不会影响“下一代”的教育

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nbd: 你如何看待中国城乡发展和区域发展的现状？在这方面，十四五计划面临哪些机遇和挑战？

明路:城乡发展和区域发展的总体趋势有好的方面，也存在很多问题。从积极的方面来看，我国城乡和区域发展的人均国内生产总值已经趋同，这意味着人均国内生产总值差距有缩小的趋势。

从城乡来看，差距的缩小是可以切实感受到的。例如，农村人均收入水平显著提高，农村宜居性和基础设施供给显著改善。在区域发展方面，一些城市群已经初具规模，欠发达地区的经济发展水平也有追赶的趋势。

当然也有问题。展望未来，我认为我们应该看到更多的问题，比如城乡和地区收入差距的缩小，其中一些实际上是通过大规模的财政转移支付实现的，一些表面上不错的地方建设，很可能是依靠地方政府债务进行的，这些项目能否有足够的投资回报值得怀疑。这些现象在一些人流出的地方会更加明显。

在农村农业中，由于长期的户籍制度阻碍了劳动力的流动，仍然有大量的农村人口滞留在农村。虽然目前的农业规模经营得到了推广，但整体速度仍然相对较慢。如果离开规模经营，农业生产成本不会下降，农产品国际竞争力难以提高，农民增收难度加大。

还有一个城乡之间要强调的问题——下一代的教育。现在城市里有近3亿农民工，他们的孩子因为没有父母所在地的户籍，在接受教育时仍然有差别待遇。其中相当一部分人已经成为农村地区的留守儿童。其他孩子和父母在一起，但教育质量相对较差。我们称他们为流动儿童。

这部分人口也是中国服务业和制造业未来发展的重要人力资源。如果他们的教育水平得不到有效的提高，教育质量得不到充分的提高，对未来人力资本大国的形成和可持续劳动力的供给都是非常不利的。

展望“十四五”，我一直认为，存在的问题是我们的机遇。根据我在这次研讨会上的发言，我们有太多的制度和结构问题，如果解决了，就可以释放出巨大的制度红利。

这些问题中，关键是人口可以更自由的流动。这样，城乡之间、地区之间的收入差距可以进一步缩小。与此同时，如果我们的城市能够提供平等的公共服务，甚至随着移民的稳定居住和就业而安定下来，我们可以预期中国家庭的移民率将会增加。随着家庭迁移率的提高，农村留守老人、留守妇女特别是留守儿童的现象可以得到改善。

最紧迫的城乡发展改革:

加快移民的公民化进程

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nbd: 双循环背景下，城乡发展改革哪些方面更为迫切？

明路:在双循环的背景下，如果要按照紧迫性来排序城乡改革，我认为最重要的措施是加快移民的市民化进程。

目前，3亿农民工，特别是长期稳定就业、生活在城市的农民工，无法获得平等的公共服务，造成了农村留守老人、妇女和儿童问题，对城乡和地区的发展产生了全身性影响。

一方面，城市地区公共服务的不平等影响了他们子女的教育和生活质量，也制约了他们的消费增长。

根据我的研究，在包括年龄、性别和教育收入在内的所有其他因素都得到控制的情况下，一个流动人口的平均消费比他所在城市的城市居民低16%-20%。这是一个严重制约消费需求增长的因素。如果可以改变，可以刺激内需，有利于国内流通。

在农村地区，工业主要是农业，加上一些旅游业和自然资源。如果农村人口能够更加顺畅地流动，农村人均资源就能够得到提高，有利于提高农村人均收入，农业的规模化经营和现代化经营也将得到进一步的推动。

再往前走，扶贫压力就会减轻，对财政转移支付的需求也会相应减少。如果国家财政压力减轻，财政资源可以用在更有利于长期发展的领域。

我认为另一个急需改革的领域是与人口流动相适应的土地。土地的主要矛盾集中在两个方面。一、城市建设用地指标:长期以来，为了寻求地区间的均衡发展，我们采取了地区间人口和经济平均分布的策略，从而限制了发达地区和人口流入地区的城市建设用地供应，进而加大了不发达地区和人口流出地区的城市建设用地投资，建设工业园区、开发区和新城区，导致了人口和土地的“/”

因此，下一步是增加建设用地进入人口流入发达地区的指标。同时，在一些人口外流的地区，建设用地供应已经无法再增加，甚至可以将闲置的城市建设用地清理、指数化，然后投入到人口流入的发达地区。

与此同时，随着农村人口的大量外流，出现了闲置程度越来越高的闲置建设用地和农村宅基地，可以像城市闲置建设用地一样重新耕种为农用地或生态用地，然后将指标转移到发达地区投入城市建设。这样全国的土地利用才能更加高效集约。

房改探索:

更加包容城市中的低成本生活模式

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NBD: 纠正土地和住房的错配空，它将给中国的发展带来多少红利？同时应该配套什么样的制度措施才能保证这一举措的合理推进和社会效益的有效释放？对此，十四五期间可以进行怎样的探索？

明路:我们的团队正在进行定量研究，通过纠正空土地和住房之间的不匹配，可以为中国的发展带来多少红利。就其影响的渠道而言，红利应该是巨大的，具体从以下几个方面:

首先，如果土地和住房的建设和供应能够符合人口流动的方向，就能够带动一波大的可持续和回报的投资，因为这些投资符合人口流动的方向和实际需求的分布，包括土地开发、住房建设、基础设施建设和配套公共服务。

其次是消费。如果能在人口流入的地方增加住房建设，那么人们就会在这个地方稳定地生活和工作，进而释放相应的消费需求。否则，人们会有一个期待——在城市房价高的情况下，未来回到家乡，然后为未来储蓄，抑制消费。如果房价能稳定下来，甚至选择廉租房和公租房，让他不回老家也能稳定就业，现在就可以大胆消费了。

第三，如果能在人口流入的地方增加住房，稳定房价，就能缓解我们前几年看到的一些由高房价带来的不利于发展的现象，包括所谓的“脱离现实，走向空虚”现象。

此外，高房价也带来了生活成本的增加，进一步排挤了外来人口，使得城市劳动力成本上升。最后，很多沿海地区的生产成本、劳动力成本、土地成本都相应增加，不利于提升这些地方的国际竞争力。同时，有研究指出，高房价会挤压企业的创新投资，如果房地产市场能够稳定发展，也会对鼓励创新起到积极作用。

那么，需要什么政策来纠正空土地和住房之间的不匹配呢？我认为有以下几点:

首先是建设用地指标本身要更合理配置，与人口流动方向一致；第二，农村土地制度，特别是宅基地制度，应该改革。现在宅基地只能转让给同村其他居民，不合理。

目前，农村闲置的宅基地可能已经达到总数的1/3左右。在一些地方，人口外流严重，空宅基地的比例更高。有没有可能重新大量耕种土地，跨地区转让宅基地对应的指标？

第三，城市这一端的建设用地指标也要调整内部使用结构。在传统体制下，城市用地中工业用地较多，商住用地较少，商住用地中商业服务用地较多，居住用地更少。不同用途之间的土地用途可以更灵活的改变吗？比如闲置的工业用地和商业用地可以转为住宅用地吗？一些城市对住宅用地的容积率有严格的控制。这样可以轻松吗？

还有一个我在经济社会领域专家座谈会上提出的问题——城市中大量的低成本生活方式能否更具包容性？

比如有的房子是城中村，甚至是“违章建筑”，但目前确实改善了人们的居住条件。在一定的措施下，这类房屋的功能是否有可能合法化？还有低收入的人住地下室，我们也可以增加他们的容忍度吗？

同时，城市需要建设更多的廉租房和公租房，为低技能、低收入人群提供居住，也就是说政府解决一部分，人民自己通过市场手段解决一部分。

我认为这几个方面都可以在“十四五”期间快速探索和改革。

都市圈建设:

在“十四五”期间推进“规划一体化”

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【/S2/】NBD:【/S2/】为了国内流通顺畅，你认为目前大都市区的“整合”和“打破行政壁垒”的探索处于什么阶段？“十四五”期间，在哪些方面更有可能率先加大推广力度？

明路:随着大都市区的一体化，我认为基础设施正在取得更好的进展。包括我们现在的高速公路和轨道交通，如高铁、城际铁路、都市区内的地铁等。在一些地区，比如长三角，上海也是前几年开始重点开放与周边地方的破路。另一个推广的比较好的方面是一些公共服务正在城市化，比如公交卡可以异地使用，医疗报销可以异地落户。

但是，从都市圈建设的角度来看，还有更多问题需要解决。我希望十四五期间第一件可以明显推进的事情就是规划。

未来中国一些大城市周边的大都市圈半径可能会达到50公里甚至80公里，所以这个大都市圈可能会跨越市级边界甚至省级边界。比如上海，其都市圈建设将跨越省级边界。这种情况与目前以城市为单位，以地级市和直辖市为单位的城市规划体系是矛盾的。

如果按照大城市的行政管辖边界进行规划，对于上海这样的城市，可能需要控制人口和建设用地。但是从大都市圈发展的角度来看，上海要想和周边其他城市持续发展，需要综合考虑，我们大都市圈的整体人口并不大。

还有就是建设用地。如果是向大都市区方向发展，在核心大城市行政管辖边界内，则无需严格控制建设用地。从交通基础设施的角度来看，轨道交通应该跨越城市和省份，这也将挑战地方政府的现有做法。不同地方政府需要共同投资，并不是各方都有很强的积极性。

更长远的目标是公共服务均等化。目前，我们的公共服务均等化仍然主要针对注册人口。其次，我们应该首先促进外国永久居民公共服务的均等化。

以上海为例，未来上海如果要建成都市圈，其范围将覆盖江浙两省邻近的县级市，如昆山、太仓等。那么这些地方的人很可能在上海工作。当这个群体扩大到一定程度，就会出现一个问题——既然就业和纳税都是在大都市区的中心城市实现的，那么在中心城市享受公共服务时是否应该考虑均等化？

比如医疗，社保，甚至孩子的高考权利，未来是否应该均等化？我觉得这些问题都要及早研究，对未来的改变要有规划。

特大城市户籍改革:

分数定下来的时候不要太强调学历水平

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NBD: 很多一线和新一线城市都有百万流动人口，这是中国最有吸引力的地方。如何看待这些特大城市户籍制度的改革进展和未来方向？

【/s2/】明路:【/s2/】事实上，中国特大城市和特大城市的户籍制度改革的进程是截然不同的。有的地方户籍控制比较严格，有的地方推进改革比较明显，比如广州。“十四五”期间我的建议是，在城市人口超过500万的特大城市，加快户籍制度改革。具体来说，分为以下几个方面:

一是要大幅度降低定居门槛，实现移民特别是长期居住的移民的市民化进程。在一些特大城市，户籍长期受到严格控制。根据普查数据，50%居住五年以上(无定居)的，20%居住十年以上(无定居)的。对于这些人来说，应该加快解决进程。

即使不能落户，也要强调农民工公共服务均等化。特别紧迫的是，我之前反复谈到的移民子女的教育是一项长达一个世纪的计划。我觉得孩子的教育因为户籍而受到影响是很不明智的，对国家的发展也不好。这不仅减缓了人力资源的积累，也带来了许多社会问题，包括家庭分离和下一代的健康成长。

接下来我们可以做的就是在城市群内部进行整体落户或直接落户时，实现城市群内部其他地方居住年限的累积互认。中央已经明确指出，这是未来改革的方向。

我注意到宁波从9月份开始在长三角实施了不同居住年限的积累。广州的改革更难能可贵。这是一个巨大的进步，他们把多年来在珠江三角洲和长江三角洲不同地方生活的相互承认扩大了。我相信广州的改革会有方向性，为其他特大城市和特大城市树立标杆，推动下一轮户籍制度改革。

在积分结算的标准上，我也想强调一下，我们的积分结算往往强调的是受教育程度，受教育程度高的人给的分数更高，这就不经意间导致了另一个结果——优先让受教育程度高的人享受城市公共服务。

你可能没有想过公共服务在哪里工作。其实在于均等化。人们生活的巨大差距在大城市。比如城市里提供消费服务的人很多。他们的技能可能不够高，大部分属于低收入群体。如果城市能够为低收入阶层和低技能劳动力提供平等的公共服务，就能极大地促进社会和谐。

相反，如果我们的积分制度强调教育水平，其实是把公共服务优先给教育水平高、收入高的人。目前国家层面已经强调，在积分结算标准上要大幅提高居住年限和就业年限的权重。我认为这是正确的，相应地，对受教育程度的要求应该大大降低甚至取消。

公共服务短缺:

大城市的实际人口增长远远超过计划

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NBD: 大城市公共服务供给紧张的根本原因是什么？优化的切入点在哪里？

明路:我认为大城市公共服务供给紧张的根本和绝对重要的原因在于规划失误。历史上，我们没有很好地认识到人口聚集在中心城市是一种经济规律。因此，我们的公共服务一直在努力按照计划人口供应，包括学校建设和医院建设。现实中人口增长趋势远远超过计划人口，各地出现了不同的做法。

在珠三角地区，尤其是广州、深圳，采用私立学校等民间资本。虽然私立学校的质量比公立学校差一点，但从数量上看，至少满足了移民的教育需求。

另一种模式是上海模式，将政府认可的民办学校纳入公共财政体系，补贴并提高其质量，从这个角度来看是好的。然而，一些不被政府认可的私立学校近年来已经被清理了。

如果我们看看北京、上海等一些特大城市的中小学数量，我可以说北京、上海的人口在增加，但中小学的数量却在减少。此外，近年来中小学入学人数也有所下降，这与我们对移民子女的教育不够友好有关。

因此，接下来，我认为有必要科学地认识大城市人口增长的规律，改进和修改我们的规划，增加从供给方面提供的公共服务的数量，然后改善其质量结构，优化其空房间布局。特别是在人口快速增长的大城市郊区，公共服务供给需要大幅增加，尤其是教育。

第二个原因，我觉得是金融体系。我们的公共服务主要由地方财政提供，中央政府对欠发达地区提供公共服务有一定的财政转移支付，但这种财政转移支付是与户籍人口挂钩的。问题是人口跨地区流动，财政转移支付仍然是为户籍人口提供的。

今后，我认为应该逐步走向通过财政转移支付补贴常住人口的政策。对于欠发达地区，还应允许流动人口跨地区携带按户籍人口计算的财政转移支付。

最重要的是教育资源，它可以将中央政府向欠发达地区提供的教育财政转移支付证券化，并将其转化为教育券。利用教育券抵消部分人流入地的学费，可以有效缓解公共服务尤其是人流入地教育资源的短缺。

理想的中小城市:

增加人均资源，改善生活条件

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NBD: 会有越来越多的城市萎缩吗？你认为十四五期间中小城镇发展应该重点解决哪些问题？你心目中中小城镇的理想形态是什么？

明路:缩小的城市，如果我们现在用一个指标——当地人口负增长来衡量，那么根据我掌握的数据，中国大约有三分之一的城市在缩小，清华大学的应龙老师做了更细致的微观数据分析，几乎是同样的结论。

未来我觉得关键不是缩小城市数量，也不认为缩小城市数量会有很大改变。今天是一个人口不断增长的城市，未来可能还会增长，而人口负增长的城市未来可能还会负增长。

关键问题是萎缩城市的萎缩幅度会加大，特别是一些不发达地区的人口外流地区，尤其是小城市。对于这些人口负增长的地区，我认为要客观认识中西部中心城市、沿海地区、大都市地区人口集中的客观规律。那么在这些萎缩的地方，尤其是一些中小城市，我们该怎么办呢？

首先，我们应该在经济发展中找到自己的竞争优势。有的地方适合农业，有的地方适合旅游业，有的地方适合资源型产业，有的地方如果离大城市不太远，可以和大城市加强基础设施建设，发展一些配套产业或者为周边大城市提供旅游、居住、农产品加工等功能。这是从产业发展的角度。

从规划的角度来说，我认为应该做降价规划，而不是像以前那样盲目扩张。说白了，一些应该拆迁的闲置房屋，可能需要适当拆迁。不要指望卖掉或者再利用人口流出的闲置房屋。

特别是在城市萎缩边缘的郊区，连片闲置房屋可能需要慢慢正规化。同理，基础设施比如道路，本来有的地方就建了八车道。八车道可以改成六车道吗？再进一步，也许四车道就够了。总之，应该提高这些基础设施的利用效率。整理出来的建设用地指标可以跨地区转让。

接下来是公共服务。如果人口减少到一定程度，比如有些地方，农村几乎没了，只剩下个位数的老人和学生。在这种地方，公共服务要适当集中，农村集中在城市，城市集中在中心城市，提高公共服务的利用效率。

你可能会说，这让人口流出地的居民享受公共服务的成本更高，比如上学和看病的距离。那么，政府应该采取的措施就是大幅度补贴价格，使这些地方享受公共服务的成本整体上不会上升得太高，从而达到所谓效率与平等的平衡，而不是矛盾。

如果这些做法都实现了，我理想中的中小城市应该是:随着人口的减少，其人均资源有所增加，能够有合理的人均收入水平和增长率。另一方面，在生活质量方面，生活节奏没有那么快，房价成本相对较低，空燃气质量相对较好，环境相对宜居，城市建设相对美观，整体生活条件得到改善。

综上所述，大城市的生活方式和小城市不同。大城市收入高，选择多，注重竞争效率，也会带来节奏快，成本高的问题。小城市是一种不同的生活。压力小，悠闲，但生活可能单调。

因此，不同地区的生活条件会有所不同，然后人们可以根据自己的喜好进行选择，找到最适合自己生活的方式。我觉得这是一种理想状态。

就“十四五”计划而言，要特别注意上述中小城镇在人口可能继续萎缩的情况下，如何兼顾公共服务和基础设施供给的效率和公平；在符合当地可持续发展的产业发展中找到比较优势。

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记者朱

编辑:杨欢

愿景:邹丽

排版:杨欢·马援