「保护古长城遗址、敦煌石窟、千年运河......检察机关积极稳妥开展文保领域公

本篇文章6697字，读完约17分钟

准确把握公益诉讼的功能定位

为了保护文物和遗产

贡献检察权

贵州省镇远县检察院集中力量对石屏山古院建筑进行了专项保护工作

十八大以来，党中央高度重视文物和文化遗产保护。Xi总书记多次就历史文化遗产保护问题作出重要指示，并提出一系列重要论述，强调历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，保护永远放在首位，为加强文物保护和利用、保护和传承文化遗产提供了根本依据，也为检察机关探索文物和历史文化遗产保护公益诉讼指明了方向。近年来，各级检察机关坚持“代表公共利益”的神圣职责，结合实际，因地制宜，积极稳妥地在文物和历史文化遗产保护领域开展公益诉讼实践探索，取得了初步成效。

准确把握历史文化遗产保护的公益性属性，积极稳妥扩大案件范围。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的决定》在“加强法律实施监督”一节中明确提出“扩大公益诉讼案件范围”。最高人民检察院认真贯彻从“稳定积极”到“积极稳定”的公益诉讼新领域案件探索原则，在2020年1月全国检察长会议上作出明确部署，积极办理文物、文化遗产保护等领域的公益诉讼案件。，为完善立法提供实践依据。经全国人大审议通过的《最高人民检察院工作报告》再次强调，要积极稳妥地处理文物和文化遗产保护领域的公益性损害案件。作为中央扩大公益诉讼案件范围改革任务的牵头单位，最高人民检察院在与住房和城乡建设部、文化旅游部、国家文物局等参与单位沟通后，将完善文物保护公益诉讼法律制度，部署长城保护、大运河文化保护、革命文物保护等检察公益诉讼专项活动，纳入实施规划和实施计划。同时，各级检察机关主动向党委和人大报告公益诉讼职能，争取关注和支持。截至今年7月，21个省人大常委会作出支持或加强公益诉讼检察工作的专项决定，其中15个省人大常委会明确将“保护文物或文化遗产”纳入公益诉讼新领域的案件范围。近年来，在全国人大和全国政协会议上，一些NPC代表和全国政协委员就文物和文化遗产保护领域的公益诉讼提出了建议和提案，相关建议和提案数量逐年增加。总的来说，文物和历史文化遗产作为弘扬传统文化、维护民族精神、增强文化自信的重要载体，是中华民族独立品格的历史见证，从中央政府的顶层设计到地方立法，再到各相关职能部门，不仅具有物质和精神的双重属性，而且具有明显的公共利益属性。对于充分发挥检察公益诉讼功能，有效激活现有制度，促进形成文物和历史文化遗产公益保护合力，有着高度共识。党中央很重视，广大人民群众也有美好的感情。将其纳入检察公益诉讼领域，有利于加强对文物和历史文化遗产的司法保护。

重点关注历史文化遗产保护重点领域，因地制宜开展公益性专项保护。

一方面，利用好现有的政策和法律基础，加强保护。检察公益诉讼作为一个新生事物，在探索中发展，在发展中完善。根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《英雄豪杰保护法》的有关规定，界定了生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权转让、英雄豪杰权益保护等领域的公益诉讼范围，俗称“4+1”。目前，文物和文化遗产保护不是公益诉讼的特殊领域，主要根据相应单行法的有关规定进行监督。第一，根据《环境保护法》对环境的规定，包括文物古迹、风景名胜、城市和村庄，它被纳入生态环境和资源保护领域。二、根据《文物保护法》、《物权法》关于国有文物所有权的规定，属于国有财产保护领域。三是依托《英雄保护法》，将属于国有文物的英雄、烈士纪念设施纳入英雄、英雄权益保护领域。

另一方面，应根据当地情况开展特殊保护活动。各级检察机关坚持顾全大局，开展文物和历史文化遗产保护公益诉讼专项活动，积极服务和保障国家重大战略和地方中心工作。

充分发挥公益诉讼的诉前程序，努力实现双赢、多赢。张军检察长强调，要树立“实现诉前保护公益的目的是最佳司法状态”的理念。行政公益诉讼的诉前程序是具有中国特色的制度设计，其程序价值在于充分尊重和发挥行政监督的专业优势，提醒和督促行政机关自我纠正，积极履行职责。实践中，检察机关发现案件线索后，主动与行政机关协商沟通，根据具体情况出具诉前检察建议，督促行政机关依法履行职责。对于涉及多个职能部门的问题，我们将通过召开圆桌会议等方式协调推进综合治理，解决“九龙治水”问题。95%以上的案件在诉讼前得到解决，以最少的司法投入取得了最佳的社会效果，体现了中国特色社会主义司法制度的优越性。贵州省榕江县检察院针对当地一批中国传统村落未得到有效保护的问题，向行政机关发出诉前检察建议，随后跟进监督依法提起诉讼，得到法院判决的支持，促使相关职能部门进行联合整治，拆除多处违章建筑。该案被评为检察公益诉讼全面实施两周年典型案件，受到住房和城乡建设部相关部门的关注和好评。

积极拓展公益诉讼办案职能，配合行政机关推进历史文化保护长效机制建设。各级检察机关在实践中坚持后续监督理念，加强与行政机关的合作，充分发挥社会治理效能，共同形成公益保障合力。最高人民检察院积极推进《贵州省传统村落保护发展条例》和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，引导省级检察院赢得省人大支持，为传统村落等文物和文化遗产保护提供了地方性法律依据。检察公益诉讼在文物和历史文化遗产保护方面取得阶段性成果。最突出的原因在于其独特的职能定位和工作理念，与行政机关形成合力。

第一，检察公益诉讼在维护公共利益中的地位是包罗万象的，即督促配合的诉讼，而不是追究责任的诉讼。在文物和历史文化遗产保护中，行政机关负有首要责任，检察机关属于第二监督主体。两者目标一致，有同向发力、加强合作的制度基础。

第二，在文物和历史文化遗产保护的公益诉讼中，特别是行政公益诉讼中，检察机关坚持双赢、多赢和持续跟踪监督的理念。这不是行政机关执法机制独有的，双方可以优势互补，增强合力，增强保障效果。

着力解决突出问题，共同推进文物和文化遗产保护。文物和历史文化遗产公益诉讼保护过程中也存在一些突出的问题和困难。

首先，需要进一步明确相关行政机关履行职责的标准。

二是非国有文物和非物质文化遗产保护提起公益诉讼的法律依据不足或有争议。

第三，从国家层面来看，在历史文化遗产保护，尤其是传统村落保护方面，仍然缺乏具体的法律规定、评价标准和配套政策。

下一步，最高人民检察院将加强与住房建设、文化旅游、文物保护等行政职能部门的合作，不断增强文物和历史文化遗产保护的合力。

第一，加强立法研究，促进立法完善。深入贯彻落实罗总书记“做好历史文化保护工作实习期”的重要指示精神，结合人大建议提案办理情况，共同推动《文物保护法》、《城乡规划法》、《非物质文化遗产法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等相关法律法规修改时增加公益诉讼相关规定，授权检察机关依法提起民事、行政公益诉讼。

二是加强实践探索，突出办案实效。一个动作胜过十几个节目，属于实习总书记的重要指示。关键在于实际工作。要引导各地开展检察公益诉讼专项活动，充分发挥综合办案优势，加强办案力度，注重办案实效，协调住房和建设等有关行政机关解决历史文化遗产保护中的突出问题，联合公布典型案例，营造全社会参与历史文化遗产保护和利用、传承中华优秀传统文化的公益保护氛围。

第三，加强合作，建立长效机制。去年以来，最高人民检察院围绕传统村落和历史文化名城名镇名村保护，与住房和城乡建设部等部门进行了讨论交流，开展联合培训，建立沟通合作机制，通报相关工作，有效推进公益诉讼，帮助保护历史文化。各地要继续优化行政执法与检察监督的衔接与配合，推动历史文化名城名镇名村保护跨部门协商机制的建立，通过召开联席会议协调历史文化名城名镇名村保护的相关工作。

(作者:胡伟烈宁钟平，最高人民检察院第八检察院检察员)

古代长城遗址

信号塔即将被拆除

古长城遗址上的非法信号塔即将被拆除

“张视察时，刚刚接到消息，塔公司已经接到上级部门的通知，并承诺在不久的将来拆除建在古长城遗址上的非法信号塔。”9月13日凌晨，内蒙古自治区赤峰市元宝山区检察院副检察长张世英接到医院第二检察部主任陈晓雷的电话。

这个结果来之不易。从发现信号塔建在古长城遗址上，到发出检察建议，到举行公听会，再到多部门联动召开协调会，这个公益诉讼案，耗费了检察干警太多心血。

元宝山区现存战国时期雁北古长城遗址属于自治区级文物保护单位。今年春天，元宝山区检察院在检察公益诉讼监督文物保护工作时，发现平庄镇黄安村朱瓦窑村组雁北古长城遗址上矗立着一座50米高的通信信号塔。既然古长城遗址已经被确定为文物保护单位，遗址上怎么可能有信号塔？这让拥有历史和考古专业背景的张世英既心碎又焦虑。

医院的检察官立即调查到底。他们在详细了解元宝山区文化旅游体育局的同时，也多次走访社会调查此事，最终弄清了事情的始末。

这个信号塔本来是2006年建的，是因为违反文物保护法等法律法规非法搭建的。2007年，当时的元宝山区文体局查处了这一行为，在文物部门的指导下，作出了限期拆除信号塔、恢复原貌的行政处罚决定，罚款50万元。随后，公司缴纳罚款35万元，另15万元因各种原因未缴纳，信号塔未拆除。

检方进一步询问了原非法通信公司。通信公司表示，2015年11月，根据国家政策，该公司已将包括通信塔在内的基站的所有相关产权移交给某塔公司。他们认为，既然信号塔已经移交，任何法律问题都不应该由公司承担，而应该由接收塔公司承担。

某塔公司认为，该信号塔虽然属于公司管理层，但并不知晓之前的违法建设，不应承担全部责任。两家公司在拆除信号塔、支付15万元罚款、重建信号塔、赔偿损失等方面存在分歧。

医院及时上报上级医院请示，并通过行政监察向元宝山区法院提出检察建议，建议恢复本案执行。随后，法院增加了铁塔公司作为执行人，但两家公司纠缠不清，问题仍未解决。

为尽快明确责任，督促收缴剩余罚款，确保古长城遗址修复，8月27日上午，医院探索“公益诉讼+行政检察”工作模式，组织公开听证，对行政纠纷进行实质性解决，并就职责分工、罚款缴纳、拆除违法搭建的信号塔等问题举行公开听证。听证会收到了良好的结果。不到一个月，几个部门多次协商，终于达成一致。最近，已经在古长城遗址上呆了十几年的信号塔将被拆除，古长城最终将恢复原来的风格。

敦煌石窟

关闭并整顿石材厂

“石材厂已经全面关闭停产，相关设备的拆除和搬迁以及地形和周边环境的恢复和管理正在有序进行。”近日，甘肃省酒泉检察院办案检察官在持续跟踪监督位于敦煌石窟文物保护建设控制地带的三危山石材厂停工整顿工作时，看到有关单位正在按照整改方案进行全面整改。

2019年11月，酒泉市检察院在文物保护公益诉讼特别行动中，发现分布在敦煌莫高窟保护范围和建设控制地带内的石材厂可能危及三危山景区和千年洞，破坏生态环境，遂将此线索移交敦煌市检察院处理。

“从1996年开始，敦煌三危山下就有五家石材厂和砂矿。除一家尚未取得安全生产许可证并完成环保独立验收外，其余四家采矿许可证、安全生产许可证和环境评估程序均已完成。环保独立验收，2017年和2018年，相关主管部门为敦煌市四家石材厂换发采矿许可证，为基础设施建设供应石材。”敦煌检察院立案后发现，这些厂矿都在石窟一般保护区之外，最近的一个距离保护区约6.6公里，但仍属于建筑控制区。在作业过程中，山体爆破和采石会对石窟的生态环境、景观形象和文物安全造成隐患，并对周围居民的生活环境和健康产生影响。

自2016年以来，有关行政部门采取行政罚款、责令停产等行政措施，对四大石材厂未采取有效控制减少粉尘排放、未按要求设置安全防护设施、使用过时技术等相关问题进行监管，但违法行为尚未完全纠正。

检察机关经过走访调查、查阅资料、征询意见、收集证据，认定相关挖掘活动严重违反文物保护法律法规，损害国家利益和社会公共利益。

“由于涉及的行政部门较多，针对存在的问题，我们最终决定向敦煌市文体局、广播电影旅游局、敦煌市自然资源局、酒泉市生态环境局等四个行政单位发出检察建议。”据办案检察官介绍，经报甘肃省检察院批准，今年1月15日，敦煌检察院以公告方式向4个行政单位发出诉前检察建议，要求在莫高窟控制区内建设的石材厂和砂矿企业依法履行监督管理职责，尽快消除文物和环境安全隐患，确保石窟文物安全和周边环境、山貌不受破坏。

3月13日，4个行政单位对检察建议作出书面答复:石材厂应在8月31日前全部关停，12月31日前完成地形及周边环境的拆除、搬迁、恢复和治理。整改期间，各相关行政单位要按照各自职责分工负责，相互配合，做好监管工作。

4月25日，敦煌检察院组织召开落实整改圆桌会议，邀请省、市文物部门、敦煌市政府、敦煌研究院等相关单位，以及NPC代表、CPPCC委员，共同协商解决石厂关闭撤厂相关问题，进一步督促各行政单位依法履行职责，严格按照规划的目标要求、完成时限和具体措施实施整改。

“我们将如期做好石厂拆迁、地形及周边环境恢复、组织验收、申请销售号等工作，彻底解决莫高窟建筑控制区矿业权设置的历史遗留问题。”相关单位负责人表示，将妥善处理文物保护与地方重点建设项目的关系，实现公益性保护与经济发展的“双赢”。

千禧运河

非法拆码头违反绿色修复

江苏省无锡市吴昕区检察院检察官返回京杭大运河非法码头整治现场

一条河绵延千年，脉络连接古今。9月3日至9月7日，第二届大运河文化旅游博览会在江苏省无锡市举行。这些天，来自全国各地的游客在无锡相遇，寻找古代，欣赏千年大运河的文化遗产和迷人的风景。旁边清水长，游船织；远处，满载货物的船只井然有序，千年大运河依然发挥着“连接五河，连接屈千户人家”的重要航运功能。

但就在一年多前，由于大运河部分内河航道存在非法码头，沿线垃圾、违章建筑、碍航设施频频发生，“脏乱差”的环境问题一度成为城市治理的结痂病。

京杭大运河纵贯全国18个城市，但只经过无锡，无锡是承载无锡几千年发展历史的“母亲河”。随着城市的发展，由于大运河提供的重要物流支持的重要性，出现了一些无证经营、偷税漏税、生产设施差的非法码头。这些码头有的是历史上自然形成的，但不具备办理营业执照的条件，有的是为了经济利益而沿运河修建的简单低效的砾石码头，存在违法建设、非法占用土地等问题，增加了污染风险和安全隐患。

“在整改之前，有的码头的砂石堆得比房子还高，上面没有盖。手术过程中，风刮得很大，灰尘很严重。工人的生产和生活垃圾直接倾倒在运河里，堵塞了河流，污染了水源。“无锡市吴昕区检察院第四检察室主任崔勤说，只有一个非法码头有数万立方米的黄沙和石头，以及起重机和三座非法建筑。

针对非法码头存在的各种问题，吴昕区检察院积极参与该地区砂石码头和“散污”企业的整治工作，并分别向负有监管职责的行政机关发出诉前检察建议，督促责任单位依法履行职责。区住建部、环保部、国土等部门接到检察建议后进行整改，多部门联合执法，对辖区内所有交通港口的码头进行调查，对码头的陆域进行实地勘测和测绘，明确非法占用土地的具体数量，张贴不准停船公告，进行打桩作业，并采取隔离船舶靠岸和采砂、割吊拆解等一系列措施。住建部还在防风抑尘、改善岸电设施、船舶生活污水收集处理等方面开展了创新工作，编制了相关港口码头建设指导规则，受到业界好评。

经过一年多的整治，京杭大运河沿线取缔31个砂石码头等5个非法码头，拆除违法建筑4.4万平方米，内河航道取缔32台起重机。在拆迁现场，有关部门开展了清理和生态修复工作，共堆放垃圾2.6万立方米，完成覆土绿化2.8万平方米。

河流遍布该地区，其中有博都河、走马塘河和王宇河三条干流，28条支流汇入大运河。这些支流河湖的整体水生态环境直接影响到大运河的保护、传承和利用。今年8月，吴昕区检察院与里弗斯区长办公室联合签署了《关于建立“里弗斯区长+检察长”合作机制的意见》，从协同领导、信息共享、办案合作、联合工作、日常联络五个方面提升了保护河湖的成效。通过“物联网+大数据”，研究所还与区住建局共享了全国首个大型排水系统实时监测平台的数据，实现了对地下雨水、污水管网和排水设施的“一图”监管，实现了对整个水环境的动态精细化监管。

“希望检察机关继续发挥力量，为大运河的继承和保护服务，推动当地生态文明建设，参与现代城市治理，打磨我们的‘城市名片’。”江苏省人大代表、电装电子(无锡)有限公司人才培养处处长、党支部书记袁彩凤说。

资料来源:《检察院日报》

作者:沈静芳崔友陈晓雷

来源:最高人民检察院