{健康新闻}中办国办印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》

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新华社北京2月21日近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农与现代农业发展有机结合的意见》，并下发通知要求各地区、各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于促进小农与现代农业发展有机结合的意见》全文如下。

中国共产党第十九次全国代表大会提出要实现小农与现代农业发展的有机联系。为了扶持小农，增强其发展现代农业的能力，加快农业和农村现代化，为实施农村振兴战略奠定坚实基础，现就促进小农与现代农业发展的有机联系提出以下意见。

一、意义

发展多种形式的适度规模经营，培育新的农业经营主体，是增加农民收入、提高农业竞争力的有效途径，是建设现代农业的前进方向和必由之路。但也要注意，我国人口少，土地少，各地农业资源禀赋条件差异很大。许多丘陵山区分散，不可能在短时间内全面实施规模化经营，也不是所有地方都能实现集中连片规模化经营。目前和今后相当长一段时间内，小农家庭经营将是我国农业经营的主要模式。因此，必须正确处理发展适度规模经营与扶持小农的关系。要把适度规模经营的准发展作为农业现代化的必由之路，充分发挥其在现代农业建设中的主导作用。还需要认识到我国长期以来小农家庭经营是基本的农业经营形式的国情和农业条件。在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，要完善对小农的扶持政策，加强对小农的社会化服务，将小农纳入现代农业发展轨道。

(1)促进小农与现代农业发展的有机联系，是巩固和完善农村基本管理制度的重大举措。小农是家庭承包经营的基本单位。以家庭承包经营为基础，统分结合的双层管理体制是我国农村的基本管理体制，需要长期坚持和不断完善。支持小农，同时坚持家庭经营的基本地位，促进小农之间、小农与新型农业经营实体之间的合作与联盟，有利于激发农村基本经营制度的内在活力，是巩固现代农业经营制度的基础。

(2)促进小农与现代农业发展的有机联系，是推进中国特色农业现代化的必然选择。小农是我国农业生产的基本组织形式，在保障国家粮食安全和重要农产品有效供给方面发挥着重要作用。农业和农村的现代化离不开小农的现代化。扶持小农，引入现代生产要素改造小农，提高农业经营集约化、标准化和绿色化水平，有利于小农适应和包容不同的生产力水平，在农业现代化进程中不落后。

(3)促进小农与现代农业发展的有机联系，是实施农村振兴战略的客观要求。小农是农村发展和治理的基础，亿万农民是实施农村振兴战略的主体。小农精耕细作和稳定有序的农村社会构成了中国农村独特的生产生活方式。扶持小农，充分发挥其在稳定农村就业、传承农耕文化、塑造农村社会结构、保护农村生态环境等方面的重要作用。，有利于充分发挥农业的多重功能，体现农村的多重价值，为实施农村振兴战略聚集丰富的群众力量。

(4)促进小农与现代农业发展的有机联系，是巩固党的执政基础的现实需要。小农是党的重要力量和群众基础。党始终把维护农民的根本利益，促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。扶持小农，提高他们的生产经营水平，拓宽他们的收入渠道，使党的农村政策的阳光雨露惠及广大小农，有利于实现、维护和发展广大农民的根本利益，使他们的收获感、幸福感和安全感更加充实、更加安全、更加可持续。

二.一般要求

(一)指导思想。以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持小农家庭经营与多种形式适度规模经营相协调，坚持农业生产经营规模要大要小，充分发挥小农在农村振兴中的作用，满足服务小农、提高小农和富裕小农的要求。加快支持小农户发展的政策体系建设，加强农业社会化服务，提高小农户生产经营能力，提高小农户组织化程度，改善小农户生产设施条件，拓宽空小农户增收渠道，维护小农户合法权益，促进传统小农户向现代小农户转型，让小农户分享改革发展成果，实现小农户与现代农业发展的有机衔接，加快推进

(2)基本原则

-政府支持和市场引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。引导小农户土地经营权有序流转，提高小农户管理效率。注重惠农政策的公平性和包容性，防止人们依赖大户排挤小农。

——全面推进，协调发展。要统筹考虑培育新型农业经营主体和扶持小农，充分发挥新型农业经营主体对小农的引领作用，完善新型农业经营主体与小农的利益联动机制，实现小农家庭经营与合作经营、集体经营与企业经营的共同发展。

——因地制宜，分类采取措施。充分考虑资源禀赋、经济社会发展和农林牧渔业差异，顺应小农分化趋势，鼓励积极探索不同类型小农发展路径。不搞一刀切，不下强制令，保持足够的历史耐心，确保中国农业现代化进程稳步、顺利、顺利进行。

——尊重意志，保护权益。保障小农生产经营自主权，落实小农土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，激发小农生产经营的积极性、主动性和创造性，使小农成为发展现代农业的积极参与者和直接受益者。

第三，提高小农的发展能力

(一)启动家庭农场培育计划。通过优先租赁和转让土地、提供贴息贷款和加强技术服务，鼓励长期稳定种田意愿的小农稳步扩大规模，培育一批规模适中、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场。鼓励各地引导农民家庭农场采用先进技术和生产力手段，发放好技术、好艺术、好法律应用补贴，支持农民家庭农场优先发展涉农建设项目。引导农民家庭农场进行标准化生产，建立可追溯的生产记录，加强会计管理，提高管理水平。完善目录管理、示范创建、职业培训等扶持政策，促进农民家庭农场健康发展。

(二)实施小农能力提升项目。提供补贴作为杠杆，鼓励小农接受新技术培训。支持各地采取适合小农户的农民夜校、田间学校等培训形式，开展种植养殖技术、管理、农业面源污染控制、农村文明、法律法规等方面的培训。新型职业农民培育工程和新型农业经营主体培育工程应重点培养小农，帮助其发展成为新型职业农民。涉农职业院校等教育培训机构要充分发挥专业优势，优先对农村实用人才带头人进行示范培养。鼓励各地通过补贴学费的方式，引导各种社会组织为小农户提供技术培训。

(三)加强小农户科技装备应用。加快经济作物、水产养殖、丘陵山区适用机械设施的研发，推广适用于小农户的实用轻型设备和技术。建立健全农业和农村社会化服务体系，实施科技服务小农户行动，支持小农户利用优良品种、先进技术和物质设备，发展智慧农业、设施农业、循环农业等现代农业。引导农业科研机构、涉农高校、农业企业、科技特派员在农业生产第一线建立农业实验示范基地，鼓励农业科研人员和农业技术推广人员通过下乡指导、技术培训、定向援助等方式，向小农户集成、示范和推广先进适用技术。

(4)改善小农生产基础设施。鼓励各地通过奖励和补贴等方式，支持村集体组织小农户开展农业基础设施建设和管理保护。支持当地重点建设灌溉渠道、村组道路、机械化耕作道路、村内道路、农业面源污染控制等小农户急需的设施，合理配置集中仓储、集中晾晒、集中育苗等公共设施。加强农业防灾减灾救灾体系建设，提高小农抗灾能力。

第四，提高小农的组织化程度

(一)引导小农户开展合作和联合。支持小农户通过联合家庭经营、联合种养、合伙农场联合开展生产，联合采购农业机械和农业物资，接受统耕统收、统防统治、统销统销等服务，降低生产经营成本。支持小农户在发展休闲农业和产品营销过程中共享市场资源，实现互补互利。引导同地区同行业小农户依法成立行业协会、联合会，共同对接市场，提升市场竞争力。支持农村集体经济组织和合作经济组织利用土地资源，整合涉农项目资金，提供社会化服务等。，引导小农发展现代农业。

(二)创新小农合作组织机制。坚持农民成员在合作社中的主体地位，充分发挥农民成员在合作社中的民主管理和监督作用，提高合作社的运行质量，使农民成员切实受益。鼓励小农户利用实物、土地经营权、林权等。投资经营合作社，振兴农民的资源要素。财政补贴资金形成的资产可以量化给小农户，然后作为股份加入或入股。支持合作社根据小农生产发展需要，加强农产品初级加工、仓储物流、营销等关键环节建设，积极发展农民+合作社、农民+合作社+工厂或公司模式。完善盈余分配机制，按照成员与合作社之间的交易量(交易金额)与成员出资份额的比例返还可分配盈余，按规定完成权益优先支付，让小农分享合作社利益。支持农民用水合作组织多元化创新发展。支持合作社依法自愿组建合作社，提升小农合作水平和规模。

(三)发挥龙头企业对小农户的带动作用。完善农业产业化惠农机制，通过订单购买、保底分红、二次返利、股份合作、吸纳就业、村企对接等多种形式，支持龙头企业促进小农户共同发展。鼓励龙头企业通过公司+农户、公司+农户合作社+农户等方式延伸产业链，保障供应链，完善利益链，将小农纳入现代农业产业体系。鼓励小农户入股拥有土地经营权和林权的龙头企业并采取特殊保护，探索实行农民负利润不亏损的分配机制。鼓励和支持农业产业化联合体发展，通过统一生产、统一营销、信息交流、技术共享、品牌创建、融资担保等方式，与小农户形成稳定的利益共同体。

五、扩大小农户收入空室

(一)支持小农发展特色优质农产品。引导小农拓宽经营思路，依靠产品质量和特色提升竞争力。各地要结合特色优势农产品区域布局，密切关注市场需求，深挖特色优势本地资源潜力，引导小农户发展特色优势本地产业，形成一村一品、一乡一专业、一县一业。探索建立农业产业化家庭机制，制定“菜单式”产业项目清单，引导小农户自主选择。支持小农充分发挥集约种植优势，引进现代管理理念和先进适用技术装备，发展园艺、水产等劳动强度大、技术集约化程度高、生产设施高的产业，实现小规模高产高效。引导小农户发展优质农业和绿色生态农业，实行标准化生产和专业化管理，推进种植养殖循环，农牧结合，生产高附加值农产品。实施小农户有机农业发展计划。

(二)促进小农户发展新产业、新业态。大力拓展农业功能，推动农业与旅游、文化、生态等产业深度融合，让小农户分享二三产业的增值收益。加强技术指导、企业孵化、产权交易等公共服务，完善配套设施，提高小农发展新产业、新业态的能力。支持小农户发展健康农业、创意农业、休闲农业和农产品初级加工、农村电子商务等。，并延伸产业链和价值链。开展电子商务专项行动，为小农户服务。支持小农户利用自然资源、文化遗产、闲置农房等项目发展观光、餐饮、医疗、养老，拓展增收渠道。

(3)鼓励小农创业、就业。鼓励有条件的地方构建市场准入、金融支持、金融保险、土地电力、创业培训、产业扶持等协调政策体系。，支持小农结合自身优势和特长在农村创业创新。完善就业服务体系，拓展农村劳动力转移就业渠道，鼓励农村劳动力就地就业，支持农村劳动力进入二三产业就业。支持小农户在家庭种植的基础上发展特色手工艺品和乡村旅游，实现家庭生产的多产业经营和综合创收。

VI .完善小农社会化服务体系

(a)发展农业生产服务。大力培育满足小农户需求的多元化、多层次农业生产性服务组织，促进特色服务和综合服务互补协调发展，积极拓展服务领域，重点发展小农户急需的农业物资供应、绿色生产技术、农业废弃物资源化利用、农业机械作业、农产品初级加工等服务领域。构建区域农业生产服务综合平台。创新农业技术推广服务机制，促进公益性农业技术推广机构和商业服务组织的融合发展，为小农提供多种形式的技术指导服务。通过向政府购买服务，探索为小农提供公益服务的途径。鼓励和支持农垦企业、供销社组织实施惠农农业社会化服务，充分发挥组织优势，多种方式服务小农户。

(二)加快农业生产托管服务。创新农业生产服务方式，适应不同地区不同行业小农户需求，发展单环节托管、多环节托管、重点环节综合托管、全程托管等多种托管模式。支持农村集体经济组织、供销合作社专业服务组织、服务型农民合作社等服务主体，为从事粮、棉、油、糖等大宗农产品生产的小农提供托管服务。鼓励各地因地制宜选择本地优先支持托管业务，不断提高小农户农业生产托管服务覆盖率。加强农业生产托管服务标准建设、服务价格指导、服务质量监控和服务合同监管，促进农业生产托管规范发展。实施小农生产托管服务促进项目。

(三)促进面向小农的产销服务。推进农业超对接、农业批量对接、农业社区对接，支持各地多种形式的农产品产销对接活动，拓展小农户营销渠道。实施供销、邮政带动小农户项目。完善农产品物流服务，支持农产品仓储保鲜设施、天头市场和小农户批发市场建设，加快农产品冷链运输和物流网络体系建设，建立长期稳定、产销衔接紧密的农产品流通渠道。打造一批竞争力强、知名度高的特色农业品牌和区域公共品牌，让小农户分享品牌增值收益。加大对贫困地区农产品产销的支持力度，扩大贫困地区特色农产品的营销推广。

(四)实施互联网加小农计划。加快农业大数据、物联网、移动互联网、人工智能等技术对小农户的覆盖，提高手机、互联网等应用技能，让小农户赶上信息快车。推进信息进村入户工程，搭建全国信息进村入户平台，为小农户提供便捷高效的信息服务。鼓励发展互联网云农场等模式，帮助小农户合理安排生产计划，优化生产要素配置。发展农村电子商务，鼓励小农户开展网上购销对接，促进农产品线上线下流通有机结合。深化电子商务扶贫渠道建设，开展电子商务扶贫品牌推广活动，推动贫困地区农业特产与知名电子商务企业对接。支持培育一批面向小农户的信息综合服务企业和信息应用主体，为小农户提供个性化、专业化服务。

(e)加强为小城镇小农服务的功能。实施以乡镇为主导、以村促镇的乡镇一体化发展模式，逐步将小农生产融入区域产业链和生产网络。引导农产品加工等相关产业适度集中在小城镇和工业园区，强化规模经济，逐步形成带动小农生产的现代农业产业集群。鼓励小城镇建设返乡创业园区和创业孵化基地，为小农户创新创业提供多元化、优质的载体。完善小城镇服务农业资源和农业技术、农产品交易功能，合理配置集贸市场、物流配送中心、农村电子商务平台等设施。

VII .完善对小农的支持政策

(1)稳定和完善小农土地政策。保持土地承包关系长期稳定不变，在第二轮土地承包期满后实行再延续30年的政策。建立健全农村土地承包经营权登记制度，为小农户“确权发证”。在有条件的村庄，结合高标准农田建设，引导小农户通过村内土地交换兼并、收回土地承包权等方式，促进小块大块土地的流转，逐步形成一户一田。实行农村承包土地所有权、承包权和经营权分离，保护小农户土地承包权益，及时调解流转纠纷，依法安全规范推进农村承包土地经营权抵押贷款业务，鼓励小农户参与土地资源配置，分享土地规模经营收益。规范土地流转交易，建立集信息发布、租赁合同网上签约、土地整治、项目设计等功能于一体的土地流转综合管理服务机构。

(二)加强对小农的扶持政策。新农业经营主体的评价、政策支持、项目倾向等。，应与促进小农生产挂钩，并以小农数量和效益为重要依据。充分发挥金融杠杆作用，鼓励各地采取贴息、奖励补偿、风险补偿等方式。，煽动社会资本投资农业和农村，带动小农发展现代农业。对于财政支农项目形成的资产，鼓励有条件的地方将股份转为小农户，特别是贫困农户，让小农户享受分红收益。

(3)完善小农补贴机制。稳定现有的小农生产包容性补贴政策，创新补贴形式，提高补贴效率。完善粮食等重要农产品生产者补贴制度。鼓励各地对参与生态保护的小农进行补偿，支持小农参与耕地、草原、森林、河流、湖泊等的休耕。对发展绿色生态循环农业、保护农业资源和环境的小农户给予合理补偿。完善小农生产技术装备补贴机制，按规定增加丘陵山区小型农业机械和机具购置补贴。鼓励各地对小农经营的土地给予成本补贴。

(四)提高对小农的金融服务水平。发展农村普惠金融，完善小农户信用信息采集和评估体系，探索完善无担保和无担保小农户小额信贷政策，不断提高小农户贷款覆盖率，有效增加对小农户生产发展的信贷支持。支持农村商业银行、农村合作银行、农村银行等农村中小金融机构立足县域，加大服务小农力度。支持农村合作金融规范发展，支持农村资金互助组织，通过试点稳步开展农民专业合作社内部信用合作。鼓励产业链金融和互联网金融在遵守法律法规的前提下，为小农户提供金融服务。鼓励发展为小农户服务的小额信贷机构，开发专业化信贷产品。加大支持农业再贷款力度，引导金融机构增加对小农户的信贷支持。鼓励银行业金融机构在风险可控、业务可持续的前提下，扩大农业和农村贷款抵押物范围，提高小农户融资能力。

(e)扩大小农农业保险的覆盖面。建立健全农业保险制度，从直接物化成本覆盖逐步实现全成本覆盖。发展与小农户生产密切相关的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险、森林保险，推广农房、农机、设施农业、渔业、种子生产等保险品种。推进价格保险、收入保险、天气指数保险试点。鼓励地方政府建立优势农产品保险制度。鼓励发展农业互助保险。建立第三方灾害损失评估和政府监管补偿机制，确保受灾农民按时足额赔付。增加对小农的农业保险费补贴。

八.保障措施

(a)加强组织领导。各级党委和政府不仅要重视培育新型农业经营主体，还要重视充分发挥小农在农业和农村现代化中的作用，把落实扶持引导小农和培育新型农业经营主体的政策作为农村基层工作的重要方面，在政策制定、工作部署、财力等方面加大力度，携手并进，确保各项政策落到实处。

(二)加强整体协调。农业和农村部门要发挥主导组织作用，各地区有关部门要加强合作，完善工作机制，形成合力。推进支持小农发展、实施农村振兴战略、打赢反贫困攻坚战的总体部署，推进各项工作务实细致。

(三)注重宣传引导。做好政策宣传，加强调查研究，及时掌握小农发展的新情况、新问题，系统总结小农与现代农业发展有机结合的新经验、新做法、新模式，营造促进小农健康发展的良好氛围。

农业和农村部门要会同有关部门对本意见的执行情况进行跟踪分析和评估，并将重要工作进展情况及时向党中央、国务院报告。