{健康新闻}中央一号文件首提加快修订物权法，农村土地流转将具有法律依据

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最近，2019年发布了中央一号文件。这份名为《中共中央国务院关于坚持农业和农村优先发展，做好农业、农村和农民工作的若干意见》的文件，明确提出了制定和修改许多法律法规的要求。比如加快粮食安全立法进程，加快修订土地管理法、物权法等法律法规，研究制定农村集体经济组织法等。

值得注意的是，物权法的修改最早出现在中央一号文件中。

专家认为，全面实施农村振兴战略，深化农村土地制度改革至关重要。农村土地不仅是农民集体所有的最重要资源，也是促进农业和农村现代化的重要支撑。加快物权法的修订，正是为了依法保障农村土地制度改革的深化。

修订《物权法》的信号

土地管理权将纳入法律

“加快修改土地管理法、物权法等法律法规”的表述出现在中央一号文件第五部分，即“全面深化农村改革，激发农村发展活力”，具体在“深化农村土地制度改革”项下。

发现这是修改后的物权法第一次写入中央一号文件。

中国政法大学民商经济学院民法研究所副所长刘智慧表示，中央一号文件明确指出，土地制度改革是中国农村改革的重点和难点，特别是农业用地、集体建设用地和宅基地。然而，物权法中的许多制度都与农村土地有关，因此有必要针对改革方向，完善或建立有助于实现改革目标的制度。

在刘智慧看来，《物权法》已经实施了12年，一些规则已经不适应社会的发展，一些实际问题需要用《物权法》来回答。

北京理工大学法学院副教授、中国民法研究会副秘书长孟强表示，政策是法律的先导。今年的中央一号文件是这样表述的，意思是说，以往农村土地制度改革探索的农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分立，将实现从政策到法律的转变。农村土地流转会有法律依据。

今年一号文件提出全面推进农村振兴，确保到2020年顺利完成农村改革发展目标任务。

河南农业大学语法与法律学院副院长张认为，要全面推进农村振兴，必须加强制度供给，其中深化农村土地制度改革非常重要，农村土地是农民集体所有的最重要资源。加快物权法修订步伐，就是要确保深化农村土地制度改革依法进行。

缺乏关于管理权的特别法律

物权法的全面修订迫在眉睫

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，将于2007年10月1日起施行。

《物权法》规定了“土地承包经营权”，确认了土地承包经营权人对耕地、林地、草地的占有、使用和收益权。

其中，《物权法》第128条规定，土地承包经营权人有权按照《农村土地承包法》的规定，通过转包、互换、转让等方式转让土地承包经营权。转让期限不得超过合同期限的剩余期限。未经依法批准，承包土地不得用于非农建设。

在孟强看来，法律作为上层建筑的一部分，需要与经济基础相一致，能够有效地促进社会的发展。2007年实施的《物权法》在保护农民土地权益方面发挥了非常重要的作用。

《物权法》将土地承包经营权界定为物权，从法律上明确了土地承包人享有承包权的占有、使用、收益和处分权，肯定了农民作为土地直接利益主体的法律地位，有利于农村土地承包关系的长期稳定。

但由于《物权法》对承包经营权流转缺乏具体规定，农地流转处于探索方式甚至“无法可依”的状态。

在实践中，物权法实施后的第二年，各地开始了一系列改革实验。

接受采访的专家认为，当时的农村土地流转明显具有自发性、盲目性和随意性，包括物权法在内的相关法律过于笼统，相关内容和程序不明确具体，缺乏可操作性，导致一些地方出现大量土地纠纷和侵权行为。

例如，张表示，《物权法》对农村土地所有权登记制度、农村土地征收和入市、多层次、多种形式的农村土地产权利用、农民土地权利融资保障渠道等方面缺乏更加具体、明确的规定。它也没有为立法中预见的一些问题提供解决办法，而是指向较低层次的立法，或者将其留给国家的相关规定。

在张看来，特别是《物权法》实施以来，我国的农业、农村、农民工作取得了很大进展，中央政府也在政策方面提出了新的规划和要求。"因此，对《物权法》进行重大修改迫在眉睫."。

明确经营权的权利和界限

农业土地的集体所有权保持不变

今年，中央一号文件提出加快修改物权法。那么，物权法应该如何修改呢？

对此，张认为，正如中央一号文件指出，在我国继续推进城镇化、调整人口结构、稳定和增强农民权益的背景下，要进一步推进农村土地制度市场化改革，加强对农民合法权益的保护。

张建议，一是完善所有权层面的集体所有制，在此基础上稳定农民的土地承包权，放开以农业为基础的土地经营权，完善土地流转的规范化管理制度，允许承包土地经营权担保融资；第二，要保障所有权和承包权，同时要放开搞活经营权，防止和杜绝农村耕地撂荒，鼓励农村土地高效利用，全面推进农村土地征收制度改革和农村集体建设用地入市改革。

此外，张补充说，农民住房用地制度，即宅基地制度，也应尽快改革，在物权法的基础上制定单独和更详细的农村宅基地使用条例，进行农村宅基地的集约利用，防止闲置和遗弃宅基地，建立统一的城乡建设用地市场，加快宅基地使用权的登记和发证。

北京理工大学法学院副教授、中国民法研究会副秘书长孟强表示，已经在立法层面建立了完善的农村土地规范体系，农民权益得到有效保障。

孟强认为，物权法的修改应遵循以下原则:

一是从法理上，明确农地经营权的物权性质；从制度上明确了农地经营权，将农地“两权”改为“三权”，为农地经营权流转奠定了坚实的法律基础。

第二，界定经营权的权力和边界。经营权与承包权分离时，经营权本身包括自主生产经营、抵押入股等处置权和收益权。承包权主体享有对价请求权、监督使用权和到期追偿权。

第三，完善土地征收补偿标准，建立农村集体土地征收补偿标准的市场价值联动机制，兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配。

第四，保证农地集体所有制性质不变，是社会主义公有制经济的背景和根本要求。