{健康新闻}居家养老，不只是老年人话题

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[用眼睛看世界]

作者:仁济(辽宁大学中国老龄政策与法律研究所所长、教授、博士生导师)

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九九重阳。尊老爱老是中华民族的传统美德。当今社会，积极构建赡养老人、孝顺老人、尊重老人的政策体系和社会环境，关系到亿万人民的福祉和社会和谐。值此重阳节之际，本期特别邀请专家学者从法律保护的角度探讨如何完善以居家养老为基础的养老模式，鼓励年轻人孝顺父母、关爱亲人，并提出自己的观点。

据国家统计局统计，截至2018年底，我国60岁及以上人口达到2.49亿，占总人口的17.9%；2018年老年人口比2017年增加859万，未来每年老年人口将增加800万至1000万。目前，中国老年人的特点是数量多、空巢、老龄化等。居家养老作为养老服务体系的重要组成部分，已经成为满足大量老年人群体各种需求的重要组成部分。积极帮助老年人居家养老，妥善保护老年人权益，是我国养老体系建设的重中之重。

1.家庭护理不是简单的“家庭护理”

长期以来，中国形成了以家庭养老为基础的养老模式。然而，自20世纪90年代以来，中国进入了老龄化社会，人口的社会结构发生了很大变化。老年人抚养比达到17%，社会养老需求和负担增加。伴随的养老方式是多层次、多样化的。这种形式的变化不仅改变了传统的家庭养老模式，也对多元化养老服务和社会养老服务体系的建设提出了新的挑战。

老龄化的发展关系到人民的福祉和国家的整体发展。中国共产党第十八次全国代表大会的报告指出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老年服务业和工业。”党的十八届五中全会提出了“构建以家庭为基础、社区为支撑、事业单位为补充的多层次养老服务体系”的思想。中国共产党第十九次全国代表大会的报告进一步提出要构建养老、孝、尊老的政策体系和社会环境。“十三五”规划设立了“积极应对人口老龄化”的专门章节，提出“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社会保障制度、健康保障为支撑的人口老龄化应对体系。”“这就对发展居家养老、保护老年人权益提出了更高的要求。

居家养老的基本内涵是尊重和发挥家庭养老的基本作用，满足大多数居家老人的需求，发挥社区养老和机构养老的基本作用。需要注意的是，居家养老不是简单的“家庭养老”，而是有更多的含义:一是老人可以生活在自己熟悉的家庭环境中，这也是传统家庭养老的含义；第二，老年人应该享受家庭专业服务部门的社会化服务。居家养老不是一个独居老人，也不是一个由老人承担所有养老责任的家庭。居家养老是社会化的。它是以家庭为基础，以城乡社区为依托，以社会保障体系为支撑，以政府、企业和社会为主体提供专业服务的全方位社会救助模式。居家养老是一项重要的民生工程，是中国现代社会制度的重要组成部分。

近年来，中央和地方政府相继出台了一系列政策、法律和法规，大力促进和支持居家养老。例如，2016年，民政部和财政部启动了中央政府支持居家和社区养老服务改革试点工作，重点支持居家和社区养老服务的七个重点领域。北京成为中国第一个颁布居家养老服务地方法规的省市。2019年8月，国务院常务会议决定依托社区发展多元化居家养老服务，提供便民服务，如帮助老年人用餐、医疗、步行、清洁等。这充分表明党和政府对重要的社会民生问题的关注和重视。

2.家庭护理中需要改进的要点

居家养老是老年人实现养老需求的重要途径，也是多层次养老的重要内容。虽然一些地方政府制定了“9073”或“9064”的目标要求，但养老体系的建设和实施仍存在一些具体问题，可归纳为三个方面:(1)对居家养老的误解；老年人家庭护理供应不足；居家养老权益保障不完善。

第一，居家养老不等于居家养老。

家庭养老在精神慰藉和家庭关怀方面具有明显优势，是其他养老方式难以替代的。虽然家庭结构的变化使一些家庭成员难以承担起沉重的养老责任，但子女想孝顺、老人想居家养老的观念并没有根本改变，因为家庭养老符合传统习惯和家庭观念，老人在心理上更容易接受。然而，在现代意义上，居家养老在规模、形式、模式和手段上都不同于传统的居家养老。传统的家庭养老是指家庭提供所有的养老服务。但是由于家庭小型化等因素，已经不能完全满足现代家庭的需求，需要社会提供养老服务。居家养老中的“家”是一种开放的形式，不限于狭窄的家庭，而是延伸到老年人居住的社区的广阔家庭。这种广义的“家”不仅包括物质条件和设施，还包括人文和社会环境，老年人在其中可以得到更好的照顾。可以说，居家养老是家庭护理和社会保障的结合，其中家庭护理仍然是基础和关键。没有家庭护理，就没有基于家庭的老年人护理，社区护理和机构护理是对基于家庭的老年人护理的补充。

中国的老龄化程度日益加深，这要求我们探索一条符合中国国情的积极应对老龄化的道路。居家养老是符合中国国情的解决方案。既符合我国传统的养老观念，又满足了大多数老年人居家养老的需求。但有一点需要改变的是，养老问题不应该仅仅被看作是老年人自身的问题，政府、社会、市场、家庭和个人应该共同成为居家养老的主力军。除了充分发挥家庭养老的基础作用，政府、社区和机构还应做更多工作，帮助解决老年人的基本衣食住行、老年人居住环境中的宜居设施、老年人扶手、轮椅通道等问题。我国《老年人权益保障法》强调居家养老的重要地位，为国家建立和完善居家养老支持政策提供了法律依据。第五条规定，国家建立和完善以家庭为基础、以社区为依托、以机构为依托的社会养老体系，将居家养老服务提高到法定水平。

第二，大力建设居家养老服务设施。

20世纪80年代，国际社会提出了“就地养老”的理念。1991年，《联合国老年人原则》也强调“老年人应尽可能住在家里”。通过家庭和社区创造一个支持的环境，使老年人尽可能多的留在家里养老，已经被老龄化社会的早期国家广泛接受。

我国的居家养老模式有传统也有需要，国家养老政策方向也是以居家养老为主。因此，必须尽快解决居家养老服务建设滞后的问题。目前，在居家养老服务的发展中，由于社区资源有限、功能复杂，居家养老模式还不成熟，各地还处于探索阶段，缺乏相应的规范和标准。例如，居家养老服务在设施建设、功能设置、服务供给等方面没有得到大力支持。比如身体条件差、自理能力弱的老人得不到相应的照顾和服务，使得很多老人只能选择进入养老机构，这也加剧了养老机构床位的短缺。同时，政府财政投入重点建设养老机构、福利院等养老设施，近年来对民办养老机构的建设(运营)也增加了补贴。目前各地居家养老服务项目普遍涉及政府为特定补助对象购买服务，但没有或缺乏针对老年人的补助对策和措施。在没有补贴的情况下，普通民众购买居家养老服务的积极性不足，也加剧了老年人对养老机构尤其是公立养老机构的依赖。

第三，老年人居家养老的权利需要法律保护。

居家养老是老年人的基本权利。在推行居家养老模式的过程中，对老年人权益的保护不容忽视。目前，我国虽然有老年人权益保障的法律，但各省市也有居家养老服务的规定，极大地促进了居家养老模式的建立，在一定程度上保护了老年人的权益。然而，居家养老服务中老年人的权利和义务不够规范，许多规定过于笼统，缺乏可操作性，具体责任不够明确。居家养老的突出问题仍亟待解决。比如居家养老产生的纠纷，存在投诉困难等问题。一些养老行业非法集资骗取老人的存款，一些家庭护士虐待老人，这些都需要引入切实可行的具体保障规则。

3.如何全方位建立居家养老

目前，我国已初步形成了以居家养老为基础，以社区养老为支撑，以机构养老为补充的养老服务体系。北京、上海、广州、深圳、杭州等经济发达地区也开始了更多的“居家养老服务”的实验和探索。《老年人权益保障法》第十三条明确:“老年人以家为本，家庭成员应当尊重、关爱、照顾老年人。”北京、浙江、江苏、宁夏、合肥、青岛、沈阳等地制定了专门的地方性法规，如《促进养老服务条例》或《居家养老服务条例》。目前，我国正处于养老转型的关键时期。对此，作者建议:

一是做好立法规划，将居家养老纳入法制化轨道。

在推进居家养老发展的过程中，要创新居家养老的政策和法律，建立并制定好立法规划，更细化地设计我国老年人权益保障法，让老年人更方便地行使权利。建议在老年人权益保障法中专门设立一章，对居家养老服务纠纷的实质性处理和程序作出单独规定；条件成熟时，还可以制定标准相对统一、立法内容明确的《居家养老服务条例》，提高居家养老服务的法律水平，依法推进居家养老，为居家养老提供更多的制度规范；我们也可以从长期护理保险、居家护理、居家护理设施建设等角度完善基本规范。，不仅要满足老年人的需求，还要构建居家养老的法律体系，从而实现老年人的安全感、安全感和医疗保健，进而实现健康幸福的老年生活。

第二，科学制定养老服务体系发展规划，完善我国居家养老服务体系。中国不同地区的老龄化程度、经济社会发展水平、居民的传统观念和行为都有很大差异。科学制定养老服务体系发展规划，建立完善的居家养老服务体系，对我国养老和产业发展尤为重要。从法律上为居家养老服务的管理和监督提供明确依据，真正依法促进居家养老服务健康有序发展。居家养老要进行规范化监管，科学设计家庭、社区、事业单位或自身场所的综合场所，如老年人健康标准、设施等，确保老年人安全。

第三，营造适合老年人的宜居环境。积极开展现有旧城区社区的老龄化改造，满足老年人的实际需求；在新住宅区规划中，要充分考虑老年人的需求，做好保护规划；探索建立鼓励家庭医生加入家庭护理服务的医护一体化新模式；延迟老年人入住养老机构的时间；对老年人本人或其监护人给予养老补贴，鼓励老年人自主选择养老方式。

第四，引导老年人及其家庭采取积极主动的养老方式。鼓励“老有所依、老有所养”，为老年人在家养老创造支持条件，弘扬“孝顺父母、关爱老人”的优良传统，鼓励家庭成员在养老中发挥基础性作用。在国外，居家养老的成本效益高于机构养老的成本效益，因此“老年人应该尽可能住在家里”成为各国养老策略的主导理念。在中国，帮助居家养老是全社会提高老年人健康水平、家庭和社会关爱水平的必然选择。

光明日报(2019年10月06日07版)