{房讯}近40年来我国土地使用制度改革综述

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“敢为人先”是中国改革开放精神的生动写照，也是中国土地使用制度改革的天然基因。

40年前的夜晚，安徽凤阳小岗村18位农民以“敢为天下先”的勇气按下红色手印，成为中国改革开放的起点；三十年前，深圳“敢为天下先”，在压力下首次拍卖土地使用权，改写了新中国的土地使用模式，为中国的改革开放插上了翅膀。

伴随着改革开放的漫长历史，每一次土地改革都留下了丰富多彩的篇章。从20世纪70年代末开始的农村土地制度改革，到80年代末开始的城市土地有偿使用制度改革，再到十八大以来的“三块地”试点改革，中国在土地使用方式转变上不断全面深化改革，也创造了一个又一个利用土地的“中国奇迹”。

农地改革孕育火种和激情

春雷喧哗，春风吹遍天下。小岗村“十八红手印”诞生的“大契约”，不仅打破了“大锅饭”，更点燃了全中国的改革热情。

1978年，小岗村实行“大承包”一个月后，中国农民的伟大创造——家庭联产承包责任制成为十一届三中全会的重要议题。1982年1月1日，第一个农村“一号文件”正式发布，明确指出“承包到户、承包到户”是社会主义集体经济的生产责任制。此后，家庭联产承包责任制以巨大的势头从安徽、四川等地推向全国，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村社会生产力，带来了农村经济的巨大发展和农民生活水平的提高。

在安徽省小岗村和小井庄，“包产到户”政策从暗流涌动到如火如荼，无数农民尝到了丰收的喜悦，日子越来越好。

在四川广汉，向阳镇率先摘下“人民公社”的牌子，推行“包产到户”，直接触动了修宪，改变了农村政治制度。对家庭的生产配额使每个家庭都有好收成，也使农民尝到了吃东西和穿暖和衣服的滋味。襄阳成为“中国农村改革第一乡”。

在贵州湄潭，开展了“增人不增地、减人不减地”的实验。他们按照“坚持土地集体所有制，搞活土地使用权，强化土地经营权，提高土地利用率和产出率”的总体思路，在农产品基地建设、粮油购销体制改革、非耕地资源的有计划开发、土地金融公司的设立和运营、工业社区建设等方面进行了试点，取得了良好的效果。

从“大锅饭”到“大承包”，土地所有权属于集体，土地承包经营权属于农民。这是土地所有权和使用权的首次分离，是农村人地关系的重大变化，是我国农村集体经济管理体制的重要创新。这次改革为深化农村改革积累了经验。

1984年，中国基本完成了农村家庭联产承包责任制改革。此后，农村土地承包关系正式确立。但是改革的步伐并没有停止。改革开放以来，农村土地承包制度不断调整和完善。2002年，该制度最终形成立法——《农村土地承包法》，明确规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。2008年，党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要长期保持稳定不变”。

从15年到30年，土地承包期将从“长期稳定”变为“长期不变”。多次调整及时回应了农民和新型农业经营主体的关切，消除了各界对土地承包关系的认识分歧，为进一步完善党的农村土地政策留下了时间窗口。

当2017年改革巨轮到来时，农村土地承包法迎来了第一次调整，提出实行农村土地所有权、承包权和经营权的分离。这是继家庭联产承包责任制之后中国农村改革的又一重大制度创新。

从“所有权和承包经营权分离”到“所有权、承包经营权和经营权分离”，符合农民保留土地承包权和转让土地经营权的意愿，体现了农地经营方式的转变。

农民的产权终于可以实现了！资源变资产、资本变股份、农民变股东的“三变”故事，在全国掀起了一股热潮，人地关系在制度变迁中又悄然发生了变化。

土地的市场分配:从“基本”到“决定性”

改革始于农村，但并没有就此停止。1978年，当“大合同”开始在农村星星之火燎原之时，深圳开始以特区的名义讲述改革开放的故事。从小岗村到深圳，从农村到城市，改革开放的大潮在天地间涌动，土地使用制度改革也在开放的挑战下蓬勃推进。

改革开放前10年，在国民经济急需复苏的形势下，外资企业急于进入国内市场，在大量土地资源利用效率低下、大规模隐形土地市场长期存在的情况下，“自由、不确定、不流动”的计划分配和行政土地分配制度亟待改变。“包干合同”下的“两权分离”(所有权和使用权)，也为城市土地利用提供了有益的启示。在一些沿海城市，中国已经开始了从收取城市土地使用费到有偿转让土地的探索。

1987年，深圳敲响了新中国土地使用权拍卖的“第一锤”，被国外媒体称为“中国土地管理体制理论和实践的重大突破，中国土地利用开始进入市场经济的标志”，是“中国大陆改革开放进入新的历史时期的标志”。在短短的一年时间里，先后修订了宪法和土地管理法，为建立和实施新的土地有偿转让制度提供了基本的法律依据。

从此，国有土地告别了“自由、无限、不流动”，开启了“有偿、有限、流动”的新时代。市场这只看不见的手，最终在土地资源配置中发挥作用。改革开放大潮中的地方政府和群众开始认识到“土地可以炼金”，相信“土地是财富之母”。土地在经济社会发展和转型中发挥着重要作用，成为城市管理的重要组成部分。“以地求发展”逐渐成为大小城市的共识。

同时，从“保开发保资源”到“保开发保资源保权益”，从商业用地“招标拍卖”到工商用地“招标拍卖”，再到土地政策参与。宏观调控方面，土地有偿使用制度改革充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，不断探索和完善规章制度，积极推进旧城改造、小城镇建设和保障性住房建设

土地有偿使用制度的完善也促进了土地市场的规范化，建立了包括城镇国有土地使用权出让、转让、租赁、抵押、出资等多层次的市场体系。

随着经济发展方式的转变和产业结构的调整升级，土地二级市场的需求越来越大。然而，土地二级市场存在交易自发分散、交易规则不完善、服务监管不完善、交易信息不对称等问题，与完善的现代市场体系不均衡、不适应、不协调。

改革的问题还是要通过深化改革来解决。因此，党的十八届三中全会作出了“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的重要判断，要求“完善土地租赁、转让和抵押二级市场”，加快建立统一的城乡建设用地市场和完善的现代市场体系。

2017年2月，原国土资源部在30个省(区、市)的34个市县(区)启动土地二级市场试点工作。过去两年，34个试点项目取得了成果。“审制”全面推进，产权制度更加明晰，交易审查制度不断完善；“试点路径”稳步推进，从一级和二级市场联动、国有和集体联动、城乡联动等角度，推动建立统一的城乡建设用地市场；“试行结果”有很多亮点，市场交易更加活跃，土地要素流动更加顺畅，存量土地配置效率更高。从试点开始到今年5月，试点地区共出让土地3175宗，面积15083公顷，涉及价格458亿元；部分试点地区的出让交易量较前三年年均交易量增长50%以上，有效促进了现有土地的振兴；长春、厦门、许昌等地划拨土地租金收入也增长了67%。

土地利用方式的转变正在为中国经济的又一次腾飞积累优势。随着土地市场的完善，为“以减促增”创造了更广阔的平台。上海、北京率先进入“减少”用地时代，用“立方体”挑战“广场”，土地利用效率一直稳步上升；广州由“建设新城”向“改造老城”转变，全面提高城市建设水平；经过几次城市更新，深圳已经进入4.0时代，从经济、文化、环境等各个方面推进城市建设，为下一步改革开放节约能源...

建立统一的城乡土地市场

30看台，40不迷茫。改革开放十年来，新一轮农村土地制度改革已经启航。

这是走向城乡统一的10年。2008年，党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的构想，要求改革征地制度，探索农村集体建设用地入市。2013年，十八届三中全会决定提出“坚持农村土地集体所有制，建立统一的城乡建设用地市场，赋予农民更多产权，加快建设新型农业管理体制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2014年，全国33个试点地区沿着城乡统一的道路进行了农村土地制度改革，正式拉开了“新土地改革”的帷幕。

从那以后，33个试点项目在“蹄病”和“稳步前进”之间，在促进有效改革和坚持底线之间寻求平衡。一方面，对于已经确定并具备成熟条件的改革单位，乘风破浪，争取新突破、新成果；另一方面，对于真正难啃的“硬骨头”，我们有耐心，深入调查研究，不断探索总结。

2015年底以来，原国土资源部先后制定发布了《关于进一步加快宅基地登记发证和集体建设用地确权工作的通知》和《关于有序编制村庄土地利用总体规划的指导意见》等文件。引导试点地区加快集体土地确权登记发证，鼓励有条件的地区编制村庄土地利用规划，统筹安排各类农村土地利用活动，加强农村土地调查、确权和规划，既有力支持改革试点，又有利于未来深化。

但是，农村土地制度改革不能一蹴而就。深入、深入的统筹规划是打好这场硬仗的唯一法则。要努力抓好内部统筹，推进外部统筹。

2015年10月，《深化农村改革综合实施方案》发布，开启了全面深化农村改革的“总体建设规划”，吹响了协调各项农村改革的号角。2017年，中央一号文件提出，将农村土地征收制度改革和经营性建设用地入市改革试点范围扩大到33个县，彻底放开“三块地”改革。

中国共产党第十九次全国代表大会吹响了振兴农村的号角。在这个宏伟的蓝图中，农村土地制度改革被赋予了更加艰巨的任务。半个月后，全国人大宣布农村土地制度改革试点推迟一年。原国土资源部部长蒋大明在全国国土资源工作会议上强调，试点工作不能只看盆景不看苗圃，要严格坚持底线，增强改革的整体性、系统性和协同性，逐步体现改革的综合效益。

这时候，骑着风破浪，马骑得飞快。“三块地”改革不断脱颖而出，一批可以复制、推广、完善法律的制度性成果跃然纸上。

——集体管理建设用地入市找“财源”，增效扩能。从浙江德清，到率先在西部破冰的贵州湄潭，集体经营的建设用地逐渐走向市场。33个试点地区积极开展地方市场准入、调整和整顿，建立健全市场交易规则和服务监管体系；加强村集体内部土地资产处置管理，积极探索主体入市及其组织形式。截至今年3月，共认定农村集体建设用地约11.9万亩，141.5万亩；发放证书25万多份，认证率82%，为入市改革扫清了所有制基础；共办理集体经营性建设用地抵押贷款78笔，贷款金额约23.56亿元。

——征地制度改革试点取得积极成果。在缩小征地范围方面，探索公益用地范围，研究征地目录。在规范征地程序方面，普遍建立社会稳定风险评估机制和民主协商机制，签订征地补偿安置协议，建立征地矛盾纠纷调解机制，保障被征地农民合法权益；在多元保障方面，要从实际出发，拓宽安置就业渠道，通过土地产权安置、股份制安置、留粮补偿安置和征地补偿代管等方式，保障被征地农民的长期生计。

——宅基地制度改革试点全面深入推进。在宅基地“三权分立”的探索和农村房地产统一登记的推进下，从登记发证到村民自主经营再到宅基地自愿有偿退出，取得了积极进展。截至2018年3月底，试点地区共办理农村住房抵押贷款4.7万笔，抵押金额91亿元；滕收回9.6万户，7.1万亩零散闲置宅基地。

——内外协调有序推进。农村综合改革稳步推进，33个试点全部纳入新型城镇化综合试点，14个试点纳入农村改革试点，15个宅基地制度改革试点全部纳入农民住房产权抵押贷款试点，多个试点纳入农村集体产权制度改革试点。随着“三块”改革的全面推进和试点土地二级市场的城乡联动推进，部分地区城乡统一建设用地市场已经“开始成长”。

——改革与立法相互促进。在总结提炼各地试点经验并与国务院法制办等相关部门充分沟通的基础上，2016年底形成了《土地管理法》修正案草案；同年5月23日，《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布；结合征求意见，进行了18次修改，修改草案于同年7月27日正式提交国务院审议；今年4月27日，全国人大常委会2018年立法工作方案公布，土地管理法(修正案)列入第一个法律案。

在走向城乡统一的广阔土地上，农业逐渐加强，农民逐渐富裕，农村越来越美丽。浙江德清的钢琴小镇飞出了激动人心的乐章，钢琴产业在那里生根发芽。农民成了“乐器之王”，订单飞到了美国；安徽金寨宅基地改革释放出“蝴蝶效应”，成千上万的贫困户脱贫，农民主动上门要求房改；越来越多常年外出的“候鸟”通过新的土地政策“归来”创业，成为大粮食种植户、大农民、大游客；外资企业也借助改革进入农村市场，享受农村土地制度改革的“红利”...

敢为天下先，改革永不止步。从计划经济到社会主义市场经济，从农村土地制度改革到城市土地有偿使用制度改革，从农村中国到城乡中国，波澜壮阔的40年让我们了解了改革开放的丰富内涵，看到了市场这只看不见的手的强大力量。土地改革总是与改革开放齐头并进的。市场在土地资源配置中的作用日益突出，城乡土地差距逐步缩小。站在一个全新的历史征程上，相信通过改革，不断创新，完善市场的土地分配制度，改革开放一定会开创一个新的领域。