{房讯}审慎推进集体经营性建设用地入市

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最近，一旦《土地管理法》修改并纳入十二届全国人大常委会立法计划的消息被披露，农村土地以与国有土地同等的权利和价格进入市场的问题再次引起热议。事实上，农村集体建设用地已经在市场上探索了十多年，但由于利益相关性大、覆盖面广，以及面临的体制和制度障碍，一直没有实质性的突破。根据党的十八届三中全会精神，从2015年开始，有关部门在全国33个县(市)部署开展了农村土地征收、集体建设用地入市、宅基地制度改革三个试点，探索形成可复制、可扩展的改革成果，为法律修订提供支持。

农村集体建设用地入市的目标是完善农村集体建设用地产权制度，明确农村集体建设用地入市的主体、范围和方式，建立健全市场交易规则和服务监管体系，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，实现与城市国有建设用地“平等入市、平等权利、平等价格”。目前试点时间已经过了2/3。据部分试点分析，试点探索取得明显进展:一是盘活了农村存量建设用地，搭建了民间资本的土地平台；二是激活农村土地资产，增加农民财产性收入；第三，促进了城乡要素的流动，促进了当地的城市化和新农村建设。

然而，试点实践中存在许多困难和挑战:例如，如何确定市场进入范围。集体土地入市范围直接关系到土地征收范围的缩小。未来部分商业用地不再征收，需要通过直接入市的方式解决其土地需求。这对农村商业建设用地影响不大，但无论是商业用地、商业用地、房地产用地等。在城市规划领域将直接进入市场将面临重大选择。未来如果这样的土地以入市的方式落户，会对工业化、城市化进程产生多大的影响？如果工业发展用地，包括实体经济，直接从集体经济组织和农民手中购买，会增加多少制度交易成本？同一地区，公共土地被征用，商业用地直接进入市场。“双轨制”下农民与政府的博弈会对征地成本和时间效率产生多大影响？减少的政府土地收入将从哪些渠道填补？

再比如如何分配增值收益。市场准入改革的核心问题是与直接市场准入相比，如何合理分配征地增值收益。不仅很难确定政府、集体和农民之间的土地增值收益分配，而且如何协调和平衡不同集体之间的土地增值收益就更加困难。就城市建设用地而言，所有土地使用权出让收益都上缴地方财政，实行收支两条线管理。虽然不同用途、不同地点的土地出让收益差距较大，但政府可以统一分配使用，不存在出让收益的平衡问题。但是，农村集体建设用地属于不同的集体经济组织，由于规划目的和交通区位的不同，进入市场的收入一般差异很大。如果不能适当平衡，就会造成农村集体经济组织之间的喜忧参半，从而引发矛盾。

再比如集体经济组织的管理。农村集体经济组织作为集体土地所有权的主体，目前对其法律性质和地位缺乏统一规定。他们自身建设不完善，主体地位不明确，产权归属不明确，管理能力和水平低下是普遍现象。随着改革的推进，集体土地资产管理、土地收入分配、农民自主经营等问题将显著增加，对集体经济组织的管理要求将大大提高。

还有，农村土地管理的基本问题。我国农村地域广阔，由于长期缺乏对农村土地产权制度建设的重视，农村土地管理的基础普遍不够坚实。历史遗留的各种问题错综复杂，如土地和农房产权数据缺乏、权属纠纷、违法违规等。过去，私人交易存在许多问题。这些因素明显影响改革的整体推进。

农村土地承载着农村经济发展、社会稳定甚至文化传承的诸多东西，这无疑增加了改革的敏感性和复杂性。过去，农村土地制度改革并没有全部成功结束，其中一些改革还导致农村建设几乎失控，大量农田被吞噬，农村环境受到严重污染。历史的教训需要吸取。

总之，集体建设用地进入市场的潜力很大，但改革也面临许多困难和矛盾，需要在做好试点的基础上，合理对待，谨慎推进。(董玉姬)